De l’avis de l’ex-ministre de l’enseignement, Joëlle Milquet, qui en a été l’un des moteurs, nous aurions affaire, avec le Pacte pour un enseignement d’excellence, à une réforme en profondeur, pas à une Xième « réformette »^[1]. Il s’agit donc de ne pas se tromper. Les enseignants sont relativement âgés pour la plupart^[2] et ils ont connu dans leur carrière tant de réformes qu’ils sont pour la plupart, et c’est bien naturel, devenus quelque peu sceptiques.

De quoi parle-t-on ?

Les travaux du Pacte ont trouvé, à l’heure où nous écrivons, un premier aboutissement dans un texte de 354 pages approuvé avec certaines réserves par les syndicats^[3], notamment. Il reflète l’importance des chantiers de négociations menés par les deux ministres de l’enseignement successives entourées de nombreux représentants du monde de l’éducation, de syndicats, de représentants du monde associatif et d’experts académiques. Cinq axes stratégiques s’y articulent afin d’améliorer la qualité de l’enseignement en Belgique francophone et de le faire progresser en matière d’équité, de performance, de modernité et d’efficacité. Permettons-nous ici de relayer l’avis d’un certain nombre de personnes qui, ayant participé au processus, jugent que le travail de réflexion mené s’est avéré réellement approfondi et que les axes stratégiques, s’ils sont applicables et appliqués, pourraient conduire à un changement systémique potentiellement salutaire pour l’école^[4]. Nous avons choisi de nous intéresser ici spécifiquement à l’axe 2 du document, relatif à la gouvernance. Nous développons dans cette analyse une réflexion partielle sur les deux fondements qui sous-tendent le changement de gouvernance qui est visé dans le cadre de l’axe 2, à savoir la responsabilité et l’autonomie^[5].

Des évaluations externes comme outil de pilotage

Avec ces nouvelles recommandations relatives à la « gouvernance » du système scolaire, l’enseignement de Belgique francophone entre de plain-pied dans une nouvelle ère : celle de la responsabilisation.

La première étape de ce changement de paradigme avait été l’introduction des évaluations externes. Qu’elles soient certificatives ou non certificatives, elles existent depuis une vingtaine d’années maintenant.^[7] En fournissant des indications sur le « niveau » des élèves inscrits dans les différents établissements scolaires, ces certifications externes avaient jeté les bases d’un premier dispositif de pilotage de l’enseignement. Elles avaient permis de situer les performances du système scolaire belge par rapport aux autres pays de l’OCDE.

Les résultats de la Belgique aux tests PISA ne sont pas bons et les systèmes d’enseignement belge francophone mais aussi néerlandophone se caractérisent par une grande inégalité : si les enfants favorisés, inscrits dans des établissements huppés, obtiennent des résultats « excellents » aux tests d’évaluation externes, les enfants défavorisés y obtiennent en revanche des résultats insuffisants, ce qui, tout naturellement, fait baisser notre moyenne nationale^[8].

C’est d’ailleurs la piètre « performance » scolaire belge francophone en regard de celle de la Flandre, et des autres pays de l’OCDE qui a motivé les initiateurs du Pacte à introduire les réformes dont nous parlons ici.

« Réformer l’école, c’est planifier les objectifs à atteindre. Ainsi, on veut que la part des jeunes possédant les compétences Pisa de haut niveau passe de 72 à 80 %, on veut améliorer de 11 points l’équité entre élèves de niveau socio-économiques différents, réduire le redoublement de 50 %, obtenir un taux de jeunes diplômés du secondaire supérieur de 85 % au lieu de 79 %… » Peut-on lire dans un article du journal Le SOIR daté de décembre 2016^[9].

Si des recherches ont montré que les évaluations externes entraînent bien souvent des effets pervers (les enseignants et les élèves se mettent par exemple à négliger les matières qui ne sont pas évaluées, l’enseignant « entraîne » les élèves à réussir les épreuves plutôt qu’à s’approprier des compétences, etc…^[10]), elles sont le signe, selon Samir Barbana, que l’Etat cesse de livrer sa jeunesse, et sa jeunesse défavorisée en particulier, en pâture aux seules forces de la reproduction sociale. Le système scolaire belge est en effet dès le départ fortement marqué par le libéralisme. Avec les nouvelles mesures de contrôle de la performance scolaire, l’Etat belge sort enfin de sa politique de « laisser-faire » du tout au « quasi marché scolaire », pour mettre sur pied un véritable système scolaire, piloté par la collectivité et donc potentiellement davantage démocratique.

Le CEB et le CE1D sont des évaluations « identiques pour toutes les écoles, elles ont pour but de faire atteindre un niveau acceptable à un maximum d’élèves. Les résultats ne peuvent être utilisés par les écoles pour faire leur publicité, se félicite Ariane Baye, chargée de cours à l’ULG. Elles ne connaissent d’ailleurs pas les scores des autres établissements, pour moi, ce système d’évaluation externe a apporté un peu d’équité. Dans notre système de quasi-marché^[11], cela permet d’établir des balises communes, et de pousser à une meilleure prise en charge des élèves très faibles. Partis d’une logique entièrement libérale, nous corrigerions de ce côté légèrement les choses. »^[12]

Un pas plus loin

Ces dispositifs d’évaluation externes étaient un premier pas vers un dispositif basé sur l’accountability, la «reddition de comptes ». Cependant, jusqu’à présent, « le responsable » de la « situation » n’était pas désigné en tant que tel. Le système belge était mauvais, mais à quoi cela était-il dû ? Aux politiques ? Aux établissements scolaires ? Aux parents défaillants ? Aux jeunes, désormais incapables selon certains, de produire les efforts nécessaires pour réussir à l’école ? Aux professeurs démotivés ? Au marché de l’emploi, qui, trop étriqué et exigeant, n’offre plus les perspectives suffisantes pour motiver les jeunes à apprendre ?

Non, dans le volet gouvernance du Pacte, les « responsables » de la qualité de l’enseignement sont désignés : ce sont les établissements scolaires. Et plus particulièrement, en leur sein, les professeurs, le gouvernement et ses services assurant, de leur côté le contrôle de l’exécution des lignes directrices. Ainsi peut-on lire, page 112 de l’Avis N° 3 du Groupe central daté du 7 mars 2017^[13]:

« L’amélioration des résultats de notre système scolaire, que ce soit en termes d’efficacité ou d’équité nécessite un renforcement de la responsabilisation des acteurs de l’enseignement par rapport à ces résultats. Une telle logique de responsabilisation implique plus d’autonomie pour les acteurs dans le cadre des responsabilités qui sont les leurs mais aussi une dynamique collective plus forte autour d’objectifs précis et d’un pilotage renforcé au niveau de l’établissement, des niveaux intermédiaires (bassins scolaires, fédérations de po, etc…) et de la régulation du système scolaire dans son ensemble par le Gouvernement et ses services. »

C’est sur cette responsabilité et cette autonomie même que nous souhaitons revenir. Car il est évident que, comme le dit Anne François que « L’avenir du nouveau Pacte se jouera dans les cours de récréation, dans les salles de professeurs, sur les trottoirs devant les écoles, dans chacune des classes et dans les bureaux des directions d’école pas dans les cabinets ministériels, dans les enceintes parlementaires ni sur les plateaux de télévision. ^[14]» C’est bien en effet aux enseignants et à eux seuls qu’incombera, au final, la difficile mission non d’enseigner, mais de faire apprendre de nouvelles choses (savoirs, savoir-être, concepts, attitudes, méthodes,…) aux élèves.

Alors, comment sera vécue par les enseignants cette petite révolution qu’est le futur dispositif de pilotage des établissements scolaires ? Eux qui se voient et se vivent avant tout, encore aujourd’hui, comme des professionnels ?^[15]

Qui veut peut

Il nous paraît intéressant de faire ici un petit détour pour montrer comment ce recours à la rhétorique de la responsabilité et de l’autonomie est vraiment la marque de notre façon contemporaine d’envisager l’existence humaine. C’est Jean-Louis Genard qui nous éclaire à ce sujet. Reprenant les travaux de Foucault (qui lui-même s’était inspiré de Kant), l’homme serait un « doublet empirico transcendental » : « l’humain se voit désormais réfléchi et appréhendé prioritairement entre autonomie et hétéronomie, liberté et déterminisme, activité et passivité, capacité et incapacité, responsabilité et irresponsabilité, normal et pathologique, esprit et corps, culture et nature… (Genard, 1999)  (…) En analysant de manière plus affinée différentes pratiques sociales, notamment les évolutions du champ de la santé mentale ou des politiques sociales, j’ai été conduit à préciser cette première hypothèse générale, en distinguant deux interprétations possibles de ce “doublet” qui d’ailleurs, chez Kant, demeurent dans une certaine ambiguïté. La première interprétation est disjonctive, elle présuppose un partage des êtres entre ceux qui sont capables et ceux qui sont incapables, ceux qui sont actifs et ceux qui sont passifs. Aux premiers seront alors reconnus des droits dont ne disposeront pas les seconds, les traitements sociaux auxquels seront soumis les uns et les autres différeront profondément… La seconde interprétation est conjonctive, elle présuppose au contraire que l’humain est toujours à la fois capable et incapable, libre et déterminé… De multiples indices laissent penser que nous sommes progressivement passés d’une dominante disjonctive vers une dominante conjonctive, et que ce glissement s’est accentué aux alentours des années 50-70 du siècle dernier. »^[16]

Selon lui (et il étaye son propos de multiples exemples qu’il serait trop long de détailler ici), nous assistons à un affaiblissement de la distance entre vouloir et pouvoir.

« Dans le même ordre d’idées, il me semble que l’actuel processus de surresponsabilisation s’accompagne d’un rapprochement entre pouvoir et vouloir, comme si celui qui voulait pouvait, ou, encore, comme si le fait de ne pas pouvoir cachait en réalité un déficit du vouloir. Dans l’évaluation des responsabilités, le constat d’échec tend alors à renvoyer à une faiblesse du vouloir, en minimisant alors le poids des obstacles ou du manque de ressources des acteurs. »

C’est dans ce cas de figure qu’entrent à présent pleinement, avec le Pacte pour un enseignement d’excellence, les acteurs de l’école. Le système scolaire, gros paquebot difficile à manœuvrer, avait jusqu’ici résisté à l’introduction de réformes managériales, mais ses « mauvais résultats » ne sont plus tolérables : si les tenants d’une école inclusive (dont je fais partie), qui partent du postulat de l’égalité des intelligences, ont raison, tout jeune est éducable et doit être mené le plus loin possible dans le développement de ses capacités. Il a droit[RD2]  à un accompagnement éducatif de qualité, en vue d’augmenter ses connaissances, ses compétences et de s’épanouir, et les autorités éducatives doivent lui offrir, lui garantir ce droit.

L’autonomie n’a de sens que s’il y a responsabilisation… Et l’inverse ?

Le projet d’avis n°3 du groupe central a très vite fait l’objet de critiques. S’il a bénéficié de beaucoup d’appréciations positives saluant la possibilité d’un changement de paradigme salutaire pour l’école^[17], il a aussi fait l’objet de (beaucoup de) cartes blanches, manifestations, vétos, « oui mais » et coups de gueule en tous genres,  surtout de la part des représentants des travailleurs (les syndicats) et des enseignants.

« L’autonomie n’est pas une fin en soi : elle n’a de sens qu’au regard des dispositifs de responsabilisation qui sous-tendent le passage – tendanciel – d’une logique de moyens à une logique de résultats via des indicateurs et des contrats d’objectifs. », peut-on lire page 113 de l’Avis n°3.

Cet extrait fait écho aux craintes exprimées par Jean-Louis Genard, que nous citons ci-dessus : « Dans l’évaluation des responsabilités (…) le poids des obstacles ou du manque de ressources des acteurs est minimisé. »

Autrement dit, si l’autonomie est limitée, la responsabilité se doit de l’être aussi. Quand nous lisons dans l’extrait repris ci-dessus que « l’autonomie n’est pas une fin en soi et qu’elle n’a de sens qu’au regard de dispositifs de responsabilisation (…) », on ne peut s’empêcher de lire que la responsabilisation sera première et que la présence des conditions nécessaires pour garantir l’effectivité de l’autonomie des enseignants, PO, etc. ne fera l’objet d’aucune vérification préalable.

La plupart des acteurs de l’école qui se sont exprimés contre les options du Pacte ont très bien compris comment le piège de la responsabilité sans l’autonomie^[18] risquait de se refermer sur eux.

Ainsi peut-on lire dans un avis de l’ADEO ^[19]: « Les directeurs de l’enseignement officiel n’acceptent pas de devenir des team managers, chargés, avant tout, de contrôles et redevables de résultats, sous couvert d’une prétendue autonomie. La nouvelle gouvernance nous pose problème. En effet, si les Directeurs de l’enseignement officiel sont d’accord pour une nécessaire réforme du système scolaire, ils ne veulent cependant pas que, sous couvert d’une apparente plus grande autonomie – laquelle aura surtout pour effet de leur imposer une pression démesurée – ils fassent les frais des mauvais résultats de la nouvelle gouvernance, tant ils constatent et déplorent une très probable pénurie de moyens qui risquent, de surcroît, d’être saupoudrés entre tous les pouvoirs organisateurs. »

On le voit ici, dans cet exemple, la question de l’autonomie réelle des acteurs face aux injonctions se pose de façon criante. Sur quoi au juste cette autonomie des acteurs de l’école portera-t-elle ? Sont-ils censés « se débrouiller », par tous les moyens qui seront à leur disposition, pour rentrer dans les critères et objectifs qui auront été établis par d’autres ? On nous rétorquera à cela que les établissements eux-mêmes devront, sur une base collégiale, proposer les fameux plans de pilotage et contrats d’objectifs. Mais dans la mesure où ces plans devront refléter la poursuite d’objectifs chiffrés établis au niveau supérieur (les zones, puis le gouvernement lui-même), quelle marge de manœuvre sera, à terme, envisageable, pour le maillon de bout de chaîne, à savoir le professeur ? Dans les conditions actuelles de concurrence entre établissements en vue d’attirer les « meilleurs élèves » (entendez ceux dont les parents sont ont eux-mêmes bénéficié d’une scolarisation poussée) effet du « quasi-marché scolaire », comment les établissements déjà en difficulté au niveau de leurs résultats pourront-ils effectivement redresser la barre ? En appliquant des recettes qui ont fait leurs preuves ailleurs et qui leur seront imposées par des experts ? La réticence des acteurs de l’école qui se lit au fil des nombreuses prises de position contre le Pacte pour un enseignement d’excellence témoigne à nos yeux de la violence qu’ils ressentent d’être ainsi sommés de résoudre, seuls, un problème qui est en réalité un problème sociétal.

Le Pacte est ambigu quant au statut de l’enseignant

Le 2 mai dernier, l’ISPG organisait un colloque intitulé «Pacte d’excellence : enjeux et perspectives pour les acteurs de l’école ». J’ai eu l’occasion d’y écouter un exposé proposé par Christian Maroy, portant pour titre : « Le métier enseignant à l’épreuve des politiques de responsabilisation à l’égard de la réussite : enjeux et défis »^[20]

Christian Maroy met en lumière une certaine ambiguïté relative au statut de l’enseignant dans les travaux du Pacte, ambiguïté qu’il faudra lever si l’on veut que le Pacte puisse prendre ses pleins effets. D’une part, le Pacte semble promouvoir le modèle du praticien réflexif tel que le décrivent Paquay, Cattonar et Maroy, en lui assignant :

• une pluralité de tâches, au-delà du périmètre de la classe ;
• une disposition et une capacité à s’investir dans un travail collectif ;
• une connaissance institutionnelle et une implication dans l’école et son environnement ;
• le développement d’une expertise, didactique et pédagogique (pédagogie de la différenciation et de la remédiation) au-delà de l’expertise disciplinaire, favorisée par la formation initiale et continue ;
• une capacité réflexive, face à sa pratique et ses résultats ;
• une ouverture et une disposition favorables à son développement professionnel (par diverses voies de formation et d’auto-apprentissage.

Au départ de ses recherches sur le modèle de pilotage de l’enseignement au Québec, pays qui a mis en place une politique de responsabilisation semblable à celle que préconise le Pacte depuis le début des années 2000 déjà, ce n’est pas le modèle du praticien réflexif que ce type de pilotage favorise, mais le modèle du « technicien pédagogue ». Explication : « Il n’y a pas de sanctions formelles, dans ce système, sauf peut-être un peu pour les directeurs. Tout le discours est celui de la responsabilisation : il s’agit de confronter les professionnels à ce qu’ils font, de les appeler à être réflexifs, et à partir de cet appel à la réflexivité, ils [les pilotes] s’appuient sur une visibilisation non seulement des résultats de certains enseignants, des résultats de certaines écoles, mais sur une visibilisation de certaines pratiques. Par exemple ils peuvent voir si un prof cote d’une manière trop laxiste ou trop sévère par rapport aux normes des autres écoles… Ce qui veut dire que même sans sanction formelle, il se développe une tendance à la surveillance qui conduit à une normalisation des pratiques : il y a moins de créativité, moins de contextualisation et un contrôle accru des écoles et des enseignants par rapport à leur efficacité. Cela tend de façon variable (parce qu’il y a de fortes différences entre les commissions scolaires et entre les écoles) à grignoter l’autonomie professionnelle des enseignants (même si une partie des enseignants adhère au dispositif) et cela tend à amoindrir les conditions d’innovation et la contextualisation des pratiques ».

Soyez autonomes, suivez les méthodes !

Nul ne peut le nier, transformer l’école est absolument nécessaire, non seulement parce que notre enseignement n’est pas assez efficace mais surtout parce qu’il n’est pas équitable et qu’il fonctionne avant tout, à l’heure actuelle, comme une gare de triage. Dans les écoles qui se retrouvent au bout de la chaîne de l’exclusion, où atterrissent les jeunes dont on ne veut plus dans d’autres établissements, l’absentéisme et la démotivation des professeurs est un réel problème. Il ne sera pas simple de le résoudre. Comme l’écrit le collectif signataire de la carte blanche intitulée Réussir le Pacte d’Excellence nécessite l’adhésion des profs, mais pas seulement ! : « Réformer l’école, à la base, sur le terrain, c’est possible pour ces équipes pédagogiques qui se retroussent les manches, mais réformer en profondeur le système scolaire, d’en haut, par décret, s’est avéré́ jusqu’à présent contre-productif. Nous le constatons tous : les réformes décrétées d’en haut ne marchent pas. Jamais. »^[21]

Par ailleurs, il est normal que les autorités, qui financent les établissements scolaires se soucient des effets des dispositifs qu’ils soutiennent. Engranger de la connaissance sur notre système éducatif et les effets et impacts qu’il engendre – tous les effets et impacts, serions-nous tentés de dire- est primordial.

Récapitulons : une réforme est nécessaire, mais les pilotes du Pacte ne parviendront à la mettre en œuvre qu’en suscitant l’adhésion du corps professoral. Cette adhésion est à l’heure actuelle fort mitigée. Pourquoi ? Parce que les professeurs sentent qu’on va désormais les placer sous une forme de tutelle en contrôlant leurs pratiques et en les confrontant à leurs résultats « objectivés ». En leur faisant éprouver le poids d’une responsabilité, voire d’une certaine culpabilité s’ils n’atteignent pas des résultats jugés suffisants, sur le mode : «  ». Ils auront alors le choix : quitter la profession ou bien appliquer les recettes qu’on leur prescrira. Ce qui aura pour effet de leur ôter leur autonomie de professionnels. Ce qui peut conduire à une démotivation liée au sentiment de ne plus être le maillon le plus important de l’édifice scolaire. Mais replaçons l’élève au centre de l’attention : une école pilotée selon les principes du « New public management » sera-t-elle plus efficace, formera-t-elle plus de jeunes davantage compétents que notre système scolaire actuel ? Oui, certainement, dans la mesure où, une fois les critères d’excellence et le contenu des tests définis, les acteurs scolaires pourront davantage former leurs étudiants à les réussir. Mais est-ce uniquement cela qui est visé ? Est-ce qu’un enseignant instrumentalisé, privé d’une forme d’autonomie et de créativité quant au contenu de son travail et aux méthodes qu’il applique peut réellement montrer à ses élèves la voie de l’acquisition de savoirs émancipateurs ? N’enseigne-t-on pas, également et surtout, par l’exemple ?

A nos yeux, il est important que les pilotes du Pacte pour un enseignement d’excellence fassent un pas supplémentaire pour débusquer les injonctions paradoxales que contient la « Note d’avis n°3 du groupe central » et les exposent au grand jour. Puis organisent un débat public sur les tensions, y compris psychiques, auxquelles de telles injonctions pourraient mener, afin de dégager des voies de résolution de ces tensions.

Pour aller plus loin :

Dutercq Y., Maroy C. (Dir.), Professionnalisme enseignant et politiques de responsabilisation, De Boeck Universités, juin 2017, 266 p.

NOTES / REFERENCES